Zaświadczenie A1 przy pracy za granicą – odmowa, cofnięcie i odwołanie od decyzji ZUS

Praca za granicą a polski ZUS

Podstawowa zasada koordynacji jest prosta: osoba wykonująca pracę najemną lub działalność na własny rachunek podlega co do zasady ustawodawstwu państwa, w którym rzeczywiście pracuje. Od tej reguły istnieją jednak ważne wyjątki dotyczące między innymi czasowego delegowania, pracy wykonywanej normalnie w dwóch lub kilku państwach oraz szczególnych kategorii osób.

Jeżeli problem dotyczy już nie ustalenia miejsca opłacania składek, lecz wpływu zagranicznego zatrudnienia na pobieraną emeryturę, jest to odrębna analiza. Przykładowo zagadnienie Emerytura w Polsce a praca w Anglii dotyczy skutków pracy dla świadczenia, a nie samego zaświadczenia A1.

Kiedy można pozostać w polskim systemie ubezpieczeń?

Przy czasowym delegowaniu pracownika zastosowanie ma przede wszystkim art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004. Aby polskie ustawodawstwo nadal było właściwe, trzeba ocenić cały stan faktyczny, a nie tylko miejsce siedziby pracodawcy. ZUS bada w szczególności, czy:

• pracodawca normalnie prowadzi znaczną działalność w Polsce, a nie jedynie działalność o charakterze czysto administracyjnym,
• między pracodawcą a pracownikiem pozostaje bezpośredni związek w okresie delegowania,
• przewidywany okres pracy za granicą nie przekracza 24 miesięcy,
• pracownik nie jest wysyłany w celu zastąpienia innej osoby, której okres delegowania się zakończył,
• pracownik przed rozpoczęciem delegowania podlegał polskiemu ustawodawstwu. Przy osobach zatrudnianych właśnie w celu delegowania ZUS bada również okres wcześniejszego związku z polskim systemem.

Inne kryteria stosuje się do osoby prowadzącej działalność na własny rachunek. Musi ona rzeczywiście prowadzić działalność w Polsce przed czasowym przeniesieniem jej za granicę i wykonywać tam działalność podobną. ZUS bada między innymi realność działalności w Polsce, jej okres przed wyjazdem oraz zachowanie w kraju infrastruktury umożliwiającej dalsze prowadzenie działalności po powrocie.

Jeszcze inaczej ustala się ustawodawstwo osoby, która normalnie pracuje w co najmniej dwóch państwach. Znaczenie mają wtedy między innymi państwo zamieszkania, część pracy wykonywana w tym państwie oraz siedziba pracodawcy lub pracodawców. Przy pracy najemnej próg 25% czasu pracy lub wynagrodzenia jest ważnym kryterium oceny znacznej części aktywności, ale nie powinien być stosowany w oderwaniu od konfiguracji zatrudnienia.

Szczególne rozwiązanie może dotyczyć także zwyczajowej telepracy transgranicznej. Porozumienie ramowe obowiązujące z udziałem Polski pozwala w określonych przypadkach, gdy telepraca w państwie zamieszkania stanowi co najmniej 25%, ale mniej niż 50% czasu pracy, uzgodnić dalsze stosowanie ustawodawstwa państwa siedziby pracodawcy. Warunkiem jest między innymi to, aby zainteresowane państwa były stronami porozumienia oraz aby konkretny model pracy mieścił się w jego zakresie.

Koordynacja świadczeń w UE, EOG, Szwajcarii i Wielkiej Brytanii

W państwach Unii Europejskiej oraz, na podstawie odpowiednich regulacji, w Norwegii, Islandii, Liechtensteinie i Szwajcarii stosuje się mechanizmy koordynacji oparte przede wszystkim na rozporządzeniach nr 883/2004 i 987/2009. Ich celem nie jest ujednolicenie krajowych systemów, lecz wskazanie, któremu systemowi dana osoba podlega oraz ochrona nabywanych praw do świadczeń.

W relacjach z Wielką Brytanią trzeba najpierw ustalić, jaki reżim prawny obejmuje daną osobę. Osoby pozostające w chronionej sytuacji transgranicznej związanej z okresem sprzed końca 2020 r. mogą korzystać z zasad wynikających z Umowy o wystąpieniu. Nowe sytuacje transgraniczne od 1 stycznia 2021 r. są natomiast objęte Protokołem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do Umowy o handlu i współpracy UE–Wielka Brytania. Rozwiązania są podobne do unijnych, ale Wielkiej Brytanii nie należy obecnie traktować po prostu jak kolejnego państwa UE.

Zaświadczenie A1 ma szczególne znaczenie dowodowe. Zgodnie z przepisami wykonawczymi dokument wydany przez właściwą instytucję powinien być uznawany przez instytucje innych zainteresowanych państw tak długo, jak państwo wystawienia go nie wycofa lub nie uzna za nieważny. Jeżeli instytucja zagraniczna ma wątpliwości co do dokumentu albo faktów, na których go wydano, może zwrócić się do instytucji wystawiającej o ponowne zbadanie sprawy.

A1 nie zastępuje jednak innych dokumentów. Nie potwierdza sam w sobie prawa do leczenia za granicą, nie zwalnia z obowiązków związanych z delegowaniem wynikających z prawa pracy państwa przyjmującego i nie rozstrzyga kwestii podatkowych, wizowych ani pobytowych.

Dokumenty, formularze i zaświadczenie A1

Rodzaj wniosku zależy od tego, dlaczego potrzebne jest A1. Nie należy wybierać formularza wyłącznie na podstawie kraju wyjazdu. Najpierw trzeba ustalić, czy chodzi o czasowe delegowanie, czasowe wykonywanie działalności, zwyczajową pracę w kilku państwach czy sytuację wymagającą porozumienia wyjątkowego.

Wnioski są dostępne w PUE/eZUS. Zależnie od sytuacji mogą być potrzebne także informacje dotyczące miejsca zamieszkania lub legalności pobytu, w tym formularze US-54 albo US-55. Przy wcześniejszym podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników ZUS może wymagać również dokumentów z KRUS potrzebnych do prawidłowego ustalenia ustawodawstwa.

ZUS wskazuje, że przy kompletnych danych i braku wątpliwości A1 może zostać wydane niezwłocznie. Jeżeli konieczne jest postępowanie wyjaśniające, sprawa może trwać do miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej do dwóch miesięcy. Brak dokumentów albo sprzeczności w informacjach mogą powodować konieczność dalszego wyjaśniania stanu faktycznego.

Jeżeli oprócz działalności za granicą pojawia się kwestia pobieranej emerytury, dokumenty dotyczące A1 trzeba oddzielić od dokumentów emerytalnych. Przykładem takiej odrębnej sytuacji jest Gewerbe w Niemczech a polska emerytura.

Odmowa, cofnięcie A1 i odwołanie od decyzji ZUS

Kiedy ZUS może odmówić wydania A1?

ZUS odmówi potwierdzenia polskiego ustawodawstwa, jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, że nie są spełnione warunki przewidziane w przepisach koordynacyjnych. Sam fakt, że pracodawca ma polski NIP, pracownik ma adres w Polsce albo przedsiębiorca zarejestrował działalność w CEIDG, nie przesądza jeszcze o właściwości polskiego systemu.

Do odmowy może dojść w szczególności wtedy, gdy:

• firma wysyłająca pracownika nie prowadzi rzeczywistej, znaczącej działalności w Polsce,
• brakuje bezpośredniego związku między pracownikiem a pracodawcą delegującym,
• planowany okres delegowania przekracza limit właściwy dla art. 12 i nie zawarto porozumienia wyjątkowego,
• pracownik ma zastąpić inną osobę delegowaną,
• stan faktyczny odpowiada zwyczajowej pracy w kilku państwach, a nie czasowemu delegowaniu,
• osoba prowadząca działalność nie prowadziła realnej działalności w Polsce przed wyjazdem albo aktywność za granicą nie odpowiada warunkom czasowego przeniesienia działalności,
• z zasad dotyczących pracy w kilku państwach wynika właściwość ustawodawstwa innego państwa,
• przedstawione dokumenty są niewystarczające albo pozostają w sprzeczności z faktycznym sposobem wykonywania pracy.

Jeżeli ZUS odmawia wydania A1, powinien wydać decyzję, od której przysługuje odwołanie do sądu.

Kiedy A1 może zostać cofnięte, anulowane lub uznane za nieważne?

Wydanie A1 nie oznacza, że dokument nigdy nie może zostać ponownie zbadany. Jeżeli zmienią się okoliczności, na których oparto zaświadczenie, albo okaże się, że dane przyjęte przy jego wydaniu nie odpowiadały rzeczywistości, właściwa instytucja może przeprowadzić ponowną ocenę.

Jeżeli to pracodawca lub ubezpieczony wie, że praca nie doszła do skutku, zakończyła się wcześniej, zmieniło się miejsce jej wykonywania lub inny element mający znaczenie dla A1, powinien zgłosić zmianę. Służy do tego między innymi usługa US-35 dotycząca zmiany danych lub anulowania wcześniej wydanego A1 albo E101.

Do ponownej oceny może również dojść z inicjatywy instytucji innego państwa. Art. 5 rozporządzenia nr 987/2009 przewiduje procedurę wyjaśniania wątpliwości pomiędzy instytucjami. Instytucja, która otrzymała A1 i kwestionuje jego ważność albo prawdziwość faktów będących podstawą wydania, może zwrócić się do instytucji wystawiającej o ponowne zbadanie podstaw dokumentu i, jeżeli jest to uzasadnione, o jego wycofanie.

Dopóki A1 nie zostanie wycofane lub uznane za nieważne przez państwo wystawienia, ma ono wiążące znaczenie w systemie koordynacji. Wycofanie może jednak dotyczyć także okresu już zakończonego. Wtedy konieczne może być ponowne ustalenie państwa właściwego oraz odpowiednie rozliczenie składek za sporny okres. Nie należy samodzielnie zakładać, że składki automatycznie trzeba zapłacić po raz drugi – rozliczenia powinny uwzględniać ostatecznie ustalone ustawodawstwo i działania właściwych instytucji.

Jak odwołać się od decyzji ZUS w sprawie A1?

Odwołanie od decyzji ZUS dotyczącej odmowy wydania A1 albo rozstrzygnięcia eliminującego wcześniej wydane A1 wnosi się w trybie właściwym dla spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie jest to typowe odwołanie administracyjne do organu wyższego stopnia ani skarga kierowana od razu do sądu administracyjnego.

Odwołanie należy co do zasady złożyć w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Kieruje się je do właściwego sądu okręgowego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych – za pośrednictwem jednostki ZUS, która wydała decyzję. W przypadku korespondencji elektronicznej trzeba dokładnie sprawdzić datę skutecznego doręczenia dokumentu w eZUS i nie liczyć terminu od dnia, w którym decyzja została dopiero przeczytana po dłuższym czasie.

W odwołaniu warto wskazać:

• decyzję, która jest zaskarżana,
• zakres żądanej zmiany, na przykład ustalenie, że w spornym okresie właściwe było ustawodawstwo polskie i istniały podstawy do A1,
• konkretne okoliczności faktyczne pominięte lub błędnie ocenione przez ZUS,
• dowody potwierdzające rzeczywisty model pracy, działalność firmy w Polsce, miejsce zamieszkania, harmonogram pracy lub okres wcześniejszego ubezpieczenia,
• zarzuty dotyczące sposobu zastosowania przepisów o delegowaniu albo pracy w kilku państwach.

Jeżeli równolegle trwa wymiana informacji między ZUS a instytucją zagraniczną, nie należy zakładać, że sama ta procedura zatrzymuje termin do zaskarżenia doręczonej decyzji ZUS. Termin wynikający z pouczenia w decyzji trzeba zabezpieczyć niezależnie od dialogu między instytucjami.

Emerytura zagraniczna i polska emerytura

Zaświadczenie A1 dotyczy ustawodawstwa właściwego w okresie aktywności zawodowej. Nie jest formularzem służącym do przyznania emerytury i nie oznacza, że wszystkie okresy pracy za granicą zostaną później zamienione na jedną polską emeryturę.

Przy emeryturach działają odrębne reguły koordynacji. Jeżeli dana osoba była ubezpieczona w kilku państwach objętych systemem koordynacji, okresy zagraniczne mogą być uwzględniane przy sprawdzaniu warunków nabycia prawa do świadczenia. Każde zainteresowane państwo ustala jednak swoje świadczenie według własnego prawa i własnego wieku emerytalnego. Z tego powodu prawo do polskiej części emerytury i prawo do części zagranicznej mogą powstać w różnych terminach.

Co do zasady nie przenosi się składek z zagranicznego systemu do ZUS. Instytucje wymieniają informacje o okresach ubezpieczenia, a następnie każde państwo ustala świadczenie, za które odpowiada. Szczególne zasady dotyczą bardzo krótkich okresów ubezpieczenia, dlatego nie należy zakładać, że okres krótszy niż rok automatycznie tworzy osobną emeryturę w każdym państwie.

Po powrocie do Polski można więc pobierać świadczenie należne z innego państwa niezależnie od polskiej części, jeśli zostały spełnione wymagania tamtego systemu. Praktyczny przykład opisuje materiał Niemiecka emerytura po powrocie do Polski.

Osobno należy ocenić sytuację, gdy poza emeryturą dana osoba pobiera zagraniczne świadczenie innego rodzaju. Nie każdy zagraniczny zasiłek wywołuje takie same skutki jak wynagrodzenie za pracę. Przykładowe zagadnienie omawia poradnik Zasiłek z Holandii a emerytura w Polsce.

Zawieszenie, limity i obowiązek zgłoszenia

Osoba pobierająca polską emeryturę lub rentę powinna oddzielić dwie kwestie: gdzie podlega ubezpieczeniom z tytułu pracy oraz czy osiągany przychód wpływa na wypłatę polskiego świadczenia. To drugie zagadnienie regulują przede wszystkim przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Przychód z działalności wykonywanej za granicą może być brany pod uwagę przy zmniejszeniu lub zawieszeniu świadczenia. Dla świadczeń objętych ograniczeniami zasadnicze progi wynoszą:

• do 70% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia – świadczenie jest co do zasady wypłacane bez zmniejszenia z powodu przychodu,
• powyżej 70%, lecz nie więcej niż 130% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia – świadczenie może zostać zmniejszone,
• powyżej 130% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia – wypłata może zostać zawieszona.

Kwoty odpowiadające tym progom zmieniają się wraz z przeciętnym wynagrodzeniem, dlatego przed oceną konkretnego miesiąca trzeba sprawdzić wartości obowiązujące właśnie w tym okresie, a nie posługiwać się kwotą zapamiętaną z poprzedniego roku.

Ograniczenia te co do zasady nie dotyczą osoby, która ma ustalone prawo do emerytury z ZUS i osiągnęła powszechny wiek emerytalny, czyli 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny. Odrębnie trzeba pamiętać o art. 103a ustawy emerytalnej: jeżeli emeryt kontynuuje bez rozwiązania stosunku pracy zatrudnienie u pracodawcy, u którego pracował bezpośrednio przed nabyciem prawa do emerytury, wypłata emerytury może pozostać zawieszona do czasu rozwiązania tego stosunku pracy.

Emeryt lub rencista podlegający zasadom rozliczania przychodu powinien możliwie szybko poinformować ZUS o podjęciu pracy zarobkowej i przewidywanym przychodzie. ZUS udostępnia w tym celu między innymi formularz EROP. Dodatkowo przy rozliczeniu rocznym informacje o przychodzie za poprzedni rok przekazuje się co do zasady do końca lutego. Brak zawiadomienia może mieć niekorzystne skutki, jeżeli później okaże się, że część świadczenia została pobrana w zawyżonej wysokości.

Szczegółowy przykład pracy po przyznaniu świadczenia przedstawia materiał Praca w Anglii na emeryturze a ZUS.

Najczęstsze błędy przy A1 i pracy za granicą

• Traktowanie A1 jak pozwolenia na pracę. Dokument dotyczy zabezpieczenia społecznego, a nie legalizacji zatrudnienia, prawa pobytu czy podatków.
• Mylenie delegowania z normalną pracą w kilku państwach. To dwa różne mechanizmy i mogą prowadzić do innego ustawodawstwa właściwego.
• Zakładanie, że polska rejestracja firmy wystarcza. ZUS może badać realną działalność przedsiębiorstwa w Polsce.
• Automatyczne powoływanie się na 24 miesiące. Limit czasu jest tylko jednym z warunków delegowania i nie naprawia niespełnienia pozostałych przesłanek.
• Posługiwanie się A1 po zmianie warunków pracy. Wcześniejsze zakończenie pracy, zmiana miejsca lub inna istotna zmiana powinna zostać zgłoszona.
• Ignorowanie korespondencji z ZUS po zakwestionowaniu A1 za granicą. Brak odpowiedzi może utrudnić wykazanie rzeczywistego modelu zatrudnienia.
• Przegapienie miesięcznego terminu odwołania. Oczekiwanie na wyjaśnienia z zagranicy nie powinno prowadzić do pozostawienia decyzji ZUS bez zaskarżenia.
• Mieszanie A1 z prawem do emerytury. Ustawodawstwo właściwe w okresie pracy i późniejsze ustalenie prawa do świadczenia to odrębne etapy.

FAQ – zaświadczenie A1 i praca za granicą

Czy A1 trzeba uzyskać przed rozpoczęciem pracy za granicą?

Najbezpieczniej wystąpić o dokument przed rozpoczęciem okresu, którego ma dotyczyć. Pozwala to wykazać podczas zagranicznej kontroli, któremu systemowi podlega pracownik lub przedsiębiorca. Samo ustawodawstwo właściwe wynika jednak z przepisów i rzeczywistego stanu faktycznego, a nie wyłącznie z daty wystawienia dokumentu.

Czy ZUS może wydać A1 z mocą wsteczną?

Tak. Prawo unijne nie wyklucza wydania A1 w trakcie okresu pracy, a w odpowiednich okolicznościach także po jego zakończeniu, jeżeli warunki stosowania danego ustawodawstwa rzeczywiście były w tym okresie spełnione. Nie oznacza to jednak, że warto odkładać wniosek, ponieważ brak A1 podczas kontroli może spowodować praktyczne problemy i konieczność dodatkowych wyjaśnień.

Czy A1 oznacza, że za granicą na pewno nie trzeba płacić składek?

W zakresie gałęzi zabezpieczenia społecznego objętych koordynacją ważne A1 potwierdza ustawodawstwo jednego państwa i ma zapobiegać równoczesnemu obowiązkowemu podleganiu kilku systemom z tego samego tytułu. Nie oznacza natomiast zwolnienia z podatków, obowiązków płacowych, zgłoszeń wymaganych przez prawo pracy państwa przyjmującego ani innych należności, które nie są objęte A1.

Co zrobić, gdy zagraniczna instytucja kwestionuje polskie A1?

Nie należy samodzielnie uznawać dokumentu za nieważny ani go ignorować. Instytucje powinny wykorzystać procedurę współpracy przewidzianą w przepisach koordynacyjnych. Jednocześnie trzeba odpowiadać na wezwania ZUS i przedstawiać dokumenty potwierdzające stan faktyczny. Jeśli ZUS następnie wyda niekorzystną decyzję, trzeba pilnować krajowego terminu do odwołania.

Czy ZUS może cofnąć A1 za okres, który już się skończył?

Tak, ponowna ocena może dotyczyć także okresu przeszłego, jeżeli okaże się, że zaświadczenie wydano na podstawie nieprawidłowych lub nieaktualnych przesłanek. Skutek dla składek zależy wtedy od tego, jakie ustawodawstwo zostanie ostatecznie ustalone dla spornego okresu i jak rozliczenia skoordynują właściwe instytucje.

Czy praca w Islandii daje osobną emeryturę obok polskiej?

Może powstać prawo do świadczenia z więcej niż jednego państwa, ale zależy to od okresów ubezpieczenia i przepisów każdego systemu. Okresy mogą podlegać koordynacji, natomiast każde państwo ustala własną część świadczenia. Więcej na przykładzie opisuje materiał Emerytura z Polski i Islandii a ZUS.

Podsumowanie

Przy pracy za granicą najpierw trzeba prawidłowo zakwalifikować sytuację: jako pracę wyłącznie w jednym państwie, czasowe delegowanie, pracę w kilku państwach albo czasowe wykonywanie działalności na własny rachunek. Dopiero potem można ustalić, czy właściwy jest polski system i jaki wniosek o A1 należy złożyć.

Jeżeli ZUS odmawia wydania A1 lub kwestionuje wcześniej wydany dokument, trzeba przeanalizować fakty, na których oparto decyzję, i pilnować miesięcznego terminu odwołania. Kwestie emerytury zagranicznej, zmniejszenia świadczenia z powodu zarobków oraz obowiązków związanych z pracą emeryta wymagają natomiast oddzielnej analizy i nie powinny być rozstrzygane wyłącznie na podstawie A1.

Źródła

• Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w szczególności art. 11–13 i 16.
• Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia nr 883/2004, w szczególności przepisy dotyczące wartości dokumentów, ustalania ustawodawstwa i wydawania potwierdzeń A1.
• Umowa o handlu i współpracy między Unią Europejską a Zjednoczonym Królestwem wraz z Protokołem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
• Umowa o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej – przepisy dotyczące ochrony praw osób pozostających w objętych nią sytuacjach transgranicznych.
• Ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w szczególności przepisy dotyczące decyzji Zakładu i odwołań.
• Ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, w szczególności art. 4778–4779.
• Ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w szczególności art. 103–104.
• Zakład Ubezpieczeń Społecznych – aktualne informacje i opisy usług dotyczących uzyskiwania, zmiany i anulowania zaświadczeń A1 oraz zasad zmniejszania i zawieszania świadczeń pracujących emerytów i rencistów.